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全面推进生态环境保护综合行政执法改革

发表时间:2019/10/12 9:11:25 来源:《环境经济》杂志 2019年第18期 总第258期 作者:李红燕

        生态环境保护综合行政执法改革意义重大,呼应了生态文明建设的时代要求,是解决生态环境保护执法困境的现实需要。2018年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),对建设美丽中国、打好污染防治攻坚战、形成绿色发展方式和生活方式具有重大意义。


生态环境保护综合行政执法改革的缘起


        生态环境保护综合行政执法改革是社会发展的必然趋势和要求,是一项复杂的系统工程。


        一方面,生态环境保护执法面临诸多现实困境,亟须实施综合行政执法改革。


        执法主体权责不清。长期以来,我国行政管理体制条块分割,导致对同一行政事项同时存在横向和纵向的多头管理情形,生态环境保护领域的问题尤为典型。从生态环保领域的执法现状看,执法事项散落于农业、国土、海洋、林业、水利等部门。如水污染防治,“地表水”执法由环保部门负责,而“地下水”执法国土和水利部门还存有争议;再如,“岸上”的污染源执法由环保部门负责,而“水上”的污染源执法却由海事、海洋甚至交通等部门负责。这种“九龙治水”的体制性障碍,存在多头监管与衔接不畅并存、争相执法与互相推诿并存等诸多问题,影响生态环境保护领域的执法效率和执法质量。


        执法依据繁杂多样。生态环境保护领域的执法事项,除了《环境保护法》,还存在于《水法》《森林法》《海洋环境保护法》《草原法》等三十多部法律法规中。这些法律法规侧重于资源开发利用和生态建设,少见针对生态破坏的惩处措施。《环境保护法》规定了县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理,但其却不是唯一的环境执法主体。


        我国环境执法主体较多,林业部门防沙治沙、水利部门对水资源的保护、公安部门对社会生活噪声的治安管理、海洋部门对海洋污染的防治、自然资源部门对土地利用和矿山开发环境的执法,所依据的法律法规各不相同,导致对同一问题的处理结果往往不同。


        执法专业性不强。环境执法的综合性很强,涉及法律、生物、海洋、水务、治安等多方面的专业知识,对执法队伍的业务能力要求很高。但环境保护执法的一线人员组成复杂,知识结构和能力素质参差不齐,可能在一定程度上降低行政执法权威。根据生态环境部数据,在编人员中,公务员、参公管理人员、事业编和工勤编分别占比为4.2%、37.4%、58%、0.4%;除了在编人员,有些地方还有许多聘任制人员。


        另一方面,人与自然和谐发展的环境观也对进一步强化生态环境保护行政综合执法提出了要求。


        生态文明理念日益深入人心。生态文明是人类社会进步的重大成果,是实现人与自然和谐共生的必然要求。人与自然是相互依存、相互联系的整体,保护自然环境就是保护人类,建设生态文明就是造福人类。改革开放以来,我国经济建设取得巨大成就,老百姓对生态环境的要求越来越高,从“盼温饱”到“盼环保”,从“求生存”到“求生态”。人与自然和谐共生的要求已成为人类最基本、最朴素的感情。


        党的十八大确立了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局,提出建设美丽中国的目标;党的十九大明确,到本世纪中叶把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党中央一系列决策部署为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供了根本遵循和保障。山水林田湖草是一个生命共同体,我们要像对待生命一样对待生态环境。这就要求我们形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,既要增加社会财富,又要减少人类活动对自然的干扰。


        美丽中国建设的重点任务需要将生态环境保护落到实处。党的十九大报告从四个方面提出建设美丽中国的重点任务:一是推进绿色发展,这是建设美丽中国的重要基础,需要从源头上推动经济实现绿色转型,减少资源消耗、减少污染排放、减少生态破坏;二是着力解决环境突出问题,这是人民群众最关心的问题,需要继续打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”;三是加大生态系统保护力度,这是建设美丽中国的长远大计,需要建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态保护、补充和修复机制;四是改革生态环境监管体制,这是建设美丽中国的体制保障,需要改变目前资源和生态环境领域“九龙治水”的局面。


        要完成这些任务,离不开机构规范化、装备现代化、队伍专业化和管理制度化的高素质、综合性的生态环境保护执法队伍。


准确把握生态环境保护综合行政执法的职责、队伍整合要求


        生态环境保护综合行政执法改革是在总结多地试点改革经验的基础上,由中央主导在全国推行的典型改革探索。如海南省于今年4月下发了《关于深化综合行政执法体制改革的实施意见》,覆盖市场监管、生态环境保护、文化、交通运输、农业等各个领域,旨在探索在更大范围进行跨领域跨部门的综合行政执法改革。


        党中央逐步推进生态环境保护综合行政执法改革,并且保持了政策的连贯性和深入性。2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》提出,在部分地区开展环境保护管理体制创新试点,统一规划、统一标准、统一环评、统一执法;2018年2月通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出,整合同一领域或相近领域执法队伍、探索实行跨领域跨部门综合执法等路径;同年3月通过的《深化党和国家机构改革方案》要求,整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍,统一试行生态环境保护执法;同年6月,党中央国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出,整合组建生态环境保护综合执法队伍,将生态环境保护综合机构列入生态环境保护综合执法队伍序列。


        直到2018年底,《指导意见》正式出台,明确提出深化生态环境保护综合行政执法改革,组建生态环境保护综合执法队伍;今年2月,生态环境部办公厅下发贯彻落实《指导意见》的通知,作为改革的配套文件,《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》也完成了征求意见的过程。至此,生态环境保护综合行政执法改革进入具体实施阶段。


        《指导意见》是深化生态环境保护综合行政执法改革的具体遵循,改革能否到位就看《指导意见》能否落实到位。


        整合职权职责,建立以行政处罚权为核心的执法权。《指导意见》规定,整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责。这些职权统一整合到生态环境保护部门,由其依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。除法律法规另有规定外,相关部门不再行使上述行政处罚权和行政强制权。这些改革内容与《行政处罚法》第十六条集中行使行政处罚权和《行政强制法》第十七条第二款集中行使与行政处罚权有关的行政强制措施的规定相一致。


        组建执法队伍,解决执法主体和执法名义问题。与职责整合调整紧密相连的是执法队伍的整合组建,这种整合既能够解决与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民的突出问题,也能弥补过去各部门执法力量不足、执法能力不强、执法保障不到位等缺陷,真正实现“让专业的人,专心做专业的事”,切实使生态环境执法队伍朝规范化、专业化、法治化方向发展。另外,根据行政复议法、行政诉讼法等相关法律法规,以谁的名义执法,由此产生的行政复议、行政诉讼等法律后果就应由谁来承担,这样也能促使生态环境保护部门设置专人来集中处理行政复议、申诉和行政诉讼等问题。


        规范机构设置,理顺事权划分。《指导意见》在事项划分方面把握好“收与放”的关系,将县级生态环境分局上收到设区的市,实行“局队合一”,将执法力量下沉,由市县级的执法机构承担具体的执法事项,有利于减少执法层级;省级生态环境部门原则上不设执法队伍,主要负责省级执法事项和重大违法案件的调查处理,以及负有对市县的业务指导、稽查考核和组织开展交叉执法、异地执法的职责。这样的职权设置和事项划分,有利于实现环境执法监督职能的上下联动、有机结合。


生态环境保护综合行政执法改革完善的法治路径


        生态环境保护综合行政执法改革要依法进行,许多具体环节需要依法完善。


        一是理顺权责边界,明晰执法主体责任。


        要加强执法协调,继续深化改革。生态环境保护综合执法改革整合范围与环境保护法所要求的环境保护范围不同,这也从侧面说明,此次生态环境保护综合执法改革还没有实现“完全整合”。如对于渔业船舶污染防治的执法,还需要农业、交通等部门执行。


        要主动作为,理顺与生态环境管理、审批、监测等部门的工作机制。改革要取得预期效果,需要重点处理好两个方面的关系:


        一是处理好与相关行业管理部门的关系。行业管理部门承担规划、审批、许可、检查、事故预防以及相关法律法规政策的制定和解释等工作,这些工作是执法工作的前提和依据。从工作关系上看,一方面相关行业管理部门通过制定相关政策、法规、标准和技术规范等对生态环境保护综合执法队伍开展业务指导,另一方面相关行业管理部门在日常监管中发现生态环境违法行为,应当依法移交综合执法队伍查处。工作结束后,执法机构应当将相关执法依据、处罚决定等抄送相关行业管理部门,由其作为是否继续审批、许可,或者是否增加费用、加强监管的依据。


        二是处理好与环境监测、鉴定、评估等机构的关系。一方面,生态环境违法发现难,这也是生态环境保护执法的重大障碍,需要环境监测机构的有效联动和快速反应。环境监测可分为执法监测和生态环境质量监测。生态环境质量监测可以发现生态环境质量的变化,是行政执法的重要线索来源;执法监测是行政执法的重要环节,执法监测的结果为行政执法从技术上提供不可替代的证据支持。另一方面,环境违法一般都会造成环境污染或损害的后果,这就需要生态环境保护鉴定和评估机构出具鉴定意见或评估报告,行政执法部门将其作为处罚的依据和参考,情节严重构成犯罪的还要移送司法机关依法处理。


        二是拓展执法效果,做好行政执法与刑事司法的衔接。


        应加大生态环境刑事犯罪移送司法的力度。当前,有案不移、以罚代刑等问题依然突出,大量案件没有被移送司法机关作犯罪处理。要遏制住违法案件的高发态势,只有行政处罚并不能形成震慑,还必须以强有力的刑事制裁为后盾,严厉打击生态环境犯罪。


        生态环境犯罪类案件移送司法率低的一个重要原因,就是行政执法队伍没有刑事案件侦查权,其对于采集、挖掘相关犯罪证据的意识不强、能力不足、手段有限。加大对生态环境违法犯罪的惩处,需要赋予环境执法队伍一定的刑事侦查权或者建立一支环境警察队伍。


        三是强化队伍管理,提升执法规范化和法治化水平。


        应加强制度建设,规范行政执法行为。《指导意见》明确要求全面推行执法全过程记录制度、重大执法决定法治审核制度,积极落实执法案卷评查和评议考核制度。就执法全过程记录而言,在执法现场以及面对被执法对象时,除了按规定做好各种法律文书的填写和记录,原则上还要全程录音录像以便备查;在内部要建立案件信息交流和沟通协调机制,建立重大环境违法犯罪案件处理的集体讨论和审议制度,建立规范的案件审批流程,建立完善案件备案和统计分析制度,所有环节都要做到全程留痕和有据可查。


        生态环境保护综合行政执法改革后,执法人员来源不同、专业知识背景不同、执法能力和素质不同,因而对法律法规的认识和理解不同、对案件处理可能也不同,因此,需要有综合素质高、专业能力强、经验丰富的法律法规人员把好重大执法决定的法治审核关口,从而能够做到适用法律准确、执法尺度平衡,作出的决定令人信服,便于执行,减少当事人的行政复议、申诉和诉讼。


        建立健全执法案卷评查和评议考核制度是完善内部监督制约的基本要求。上级环境执法监督机构要对下级机构及工作人员履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督检查;对执法人员的故意或者重大过失造成案件处理错误,损害当事人合法权益或者造成不良影响的,要追究相关责任。应实行岗位目标管理,科学定岗、定员、定责,定期进行评议考核,考核结果作为干部奖惩、职务任免和升降的依据。此外,还要建立行政执法证据收集流程和标准,建立执法裁量标准和操作规范,建立信息通报、案件移送、案件听证和新闻发布等制度规范。


        应加强标准化和信息化建设,提升执法形象和能力。《指导意见》提出按照机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化的要求,全面推进执法标准化建设。应加强生态环境保护执法机构建设,提升建设标准,强化后勤保障,提升执法环境的现代化,建立突发环境事件的预防和应急处置指挥系统。


        同时,配备先进实用的环境执法装备,包括统一着装、统一标识、统一证件、统一保障执法用车和录音录像等收集证据的装备设备,加强维护保养和折旧处理,同时注意及时更新设备,提升监测、抽样、取证、鉴定和执法等效率、能力和效果。


        提升环境保护执法信息化水平,积极推进“互联网+执法”,依托互联网、云计算、大数据等先进技术,加强智能监控和大数据监控。如建立生态环境遥感与地理信息监测系统,对重点污染源企业实行网格化管理,实现在线监测、在线管理、在线查询、在线指导和在线执法。


        加强人才队伍建设,提升执法能力和素质。要加强培训教育,发挥好现有人员的能力水平。生态环境保护综合行政执法改革后,执法对象范围扩大,作为执法依据的法律法规规章及政策规定骤增,每个人都可能面临本领恐慌的问题。鉴于此,应进行多层次、全方位的人才培养,对涉及到各种行业、领域的生态环境保护执法内容进行全面的业务培训,加强实战练兵,实行考试合格后持证上岗。全面加强队伍的思想、作风、组织、业务和制度建设,提升队伍的整体素质和执法能力。


        还要注重引进新鲜血液,形成传、帮、带的新老有序更替机制。一方面要从各行业、领域引进曾从事行政审批、监测、评估等工作的人员,以便从不同的视角和环节促进生态环境保护行政执法工作。另一方面也要从高校和社会中招考有志于从事生态环境保护执法工作的优秀人才,培养成为执法队伍的中坚力量。


【作者单位:海南政法职业学院;本文系海南政法职业学院教育教学改革研究项目“海南生态环境行政执法队伍现状的调研”研究成果(项目编号:YJJG2007-03)】

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