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专项债新政能否破解“三缺”难题?

发表时间:2019/11/5 9:02:54 来源:《环境经济》杂志 2019年第19期 总第259期 作者:刘世坚

短期要看地方政府、投资人和金融机构对政策的理解力和执行力,中长期要看政策的可预期性和可持续性        


        今年9月,国务院常务会议部署精准施策加大力度做好“六稳”工作,确定加快地方政府专项债券发行使用的措施,带动有效投资支持补短板扩内需。


        早在6月,中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。目前,有报道称监管部门已下发文件要求地方报送2020年重大专项债项目资金需求情况。


        在各类基础设施投融资理念或模式均“一时气短”的“后PPP时代”,专项债新政的层级、力度和广度引发了业内人士的高度关注。


基础设施投融资市场有“三缺”


        当下的基础设施投融资市场,存在的主要问题是“三个短缺”:


        第一,缺模式。2014年PPP政策框架开始搭建,2017年7月全国金融工作会议之后PPP政策进入紧缩通道,至2019年中告一段落,与之相依存的投融资理念发生改变。在此情形下,面对“控债”与“发展”的双重政策诉求,目前尚未找到可与PPP模式相媲美的替代品,合法合规的基础设施投融资模式短缺。


        第二,缺项目。地方政府喜欢做、急于做的项目,多为纯粹的政府付费类项目。即便有少量的使用者付费,也对项目总体实现资金平衡缺少实质性帮助。尽管有包括ABO、“F+EPC”“招商+特许经营”等各类包装方式可用,但可为政策和市场两端同时接受的新建或存量项目短缺。


        第三,缺资本金。金融风险防控的大背景下,投资人可以(合规判断)而且敢于(理性判断)拿出来做基础设施项目资本金的钱短缺。没有钱,杠杆难以撬动,基建项目的投入也就无从谈起。


        专项债政策的出台,就是针对以上“三个短缺”的精准施策,但能否奏效,短期要看地方政府、投资人(包括地方平台公司)和金融机构对政策的理解力和执行力,中长期要看政策的可预期性和可持续性。


PPP政策与专项债政策之异同


        央地关系、部际关系、市场关系,是影响我国基础设施项目投融资格局和走势的“三大关系”。任何一种投融资模式,如果能妥善处理好这三大关系,并获得相关部门以及政策的支持,便可领一时之风潮,特许经营、BT、平台融资、PPP、产城融合等莫不如是。


        以PPP为代表,分析PPP政策与专项债政策的异同之处,笔者归纳为以下3点:一是央地关系的协调目标相一致,但专项债政策暂无部际关系掣肘之忧。


        二是两者均与“控债”与“发展”双重政策目标相契合,前者有赖于“规范的PPP不构成地方债”的政策定性,后者则明确了若干“不认定为隐形债务问责情形”,且更加注重和“去杠杆”政策的匹配。


        三是两者都对市场主体的利益诉求作出了响应,但PPP政策紧缩之后才需要面对且暂时无解的问题,却是专项债新政当下就必须直面并且解决的难题。


        综上,专项债新政显然有备而来。对于“三大关系”给包括PPP在内的基础设施项目投融资模式提出的一系列挑战,专项债新政至少在政策层面给出了答案:隐性负债认定脱钩、资本金政策松绑、配套融资支持、适用领域扩容、额度倾斜等,可谓面面俱到。但在“借来的钱到底怎么还”这个终极问题上,专项债新政给出的解决方案尚待市场检验。


        毋庸讳言,从PPP市场这几年的发展情况来看,地方愿意拿出来的、拿得出手的、有政府性基金收入和其他经营性专项收入的项目,实在不多且越来越少。而专项债政策之于PPP政策的比较优势,主要在于资本金来源与隐性债务有条件豁免的双重合规加持,这对项目启动确有助益,但对于项目收益和偿债而言,不宜抱有点石成金的奢望。至于专项债与PPP的合体设想,估计会因各自施政节奏有异,特别是PPP项目的流程及合规要求繁复而落空。不过,近期“重现江湖”的ABO和特许经营,值得好好思考如何接引和分享专项债及后续类似政策的红利。


专项债的长效机制有待建立


        不同于PPP或特许经营,专项债政策不能算是一种投融资理念或者模式,而更应被理解为对各类基础设施项目投融资模式的强力引导和驱动。专项债并不追求或不宜追求某一种模式的固化,更需要因时因地因项目制宜,整合各方资源与优势,创造各方利益交集,并由此消解合规风险,激发市场活力,这才是打造基础设施项目投融资长效机制的正途。


        具体来说,专项债及其配套政策的制定、理解和执行还可以考虑做好以下几方面的工作:


        第一,持续正向激励,针对隐性负债认定、资本金松绑、配套融资支持等行之有效的政策,开展制度化建设,逐步形成可持续、可预期的长效机制,消除市场因某些投融资政策反复多变、溯及既往而积累的疑虑。


        第二,正视当下需要特殊政策扶持方可实现投融资的基础设施项目的现状,借鉴PPP和特许经营模式的经验和教训,通过建立合理可行的科学评审和考核机制,理性评估此类项目实现资金平衡的可行性,避免一哄而上、遍地鸡毛的情况再度发生。


        第三,回归基础设施项目投融资的内在逻辑,坚持“谁受益、谁投资”“谁受益、谁补偿”的投融资理念,围绕基础设施项目投资外部效应内部化的目标,通过一系列政策法规逐步建立溢价回收机制,扩大使用者识别和规制范围,让越来越多的基础设施项目现金流成为有源之水。


        第四,通过寻求和促成各方利益交集,盘活存量资产,收集和运用多类资金来源,有序消化地方政府、投资人和金融机构推动增量的诉求,既可顺应“控债”与“发展”的双重政策要求,也可为包括专项债在内的投融资新政减压减负,让其得以循序渐进,在更加宽广的时空范围内持续发力。


        (作者单位:清华大学PPP研究中心)

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